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法治视角下的文化市场管制

 宪法在课予国家保护和促进文化发展之义务的同时,也开启了国家影响和形成文化的可能性。而文化市场的发展有其内在规律,文化事务亦具有根源于社会的自由开展的性质,所以国家的有限干预与价值引导不可能取代社会与市场的基础作用,应让市场自由去发展,社会自由去形成,社会文化主体与市场主体可以自行发展的,国家不应越俎代庖;如果社会文化主体与市场主体无法自行发展,国家则应适当介入,给予引导和扶助。

一、政府为什么要管制

1、管制的目的

    文化市场领域中国家倡导的主流文化是表达国家意志和正统意识形态的文化。它往往反映一个国家意识形态和社会道德的基本取向,反映一个国家主流社会的基本意愿。而文化市场的是国家维护和调整其主流价值观的基本场域,对文化市场的管理和控制自然也成为了国家维护和调整其主流价值观的重要手段。国家往往通过对文化市场发展方向的规定、引导和财政投入、政策倾斜等方式,对主流文化价值进行维护。例如为维护社会主义核心价值观,维护传统道德观念,营造健康又有活力的网络环境,我国政府越来越重视对网络文化市场的管理,近年来纷纷出台了《关于维护互联网安全的决定》《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网文化管理暂行规定》等政策法规。

另一方面,全球化带来了资本的自由流动和信息传播的自由交流,全球性资源的再分配拉动和刺激了规模空前的文化商品流动和文化形态对撞,传统意义上的文化形成和传承在全球化的语境下越来越失去固定的空间,国家和民族文化界限正在被消解,国家文化主权也受到一定的挑战。而在文化市场领域通过政府的合理控制,针对国内文化市场主体和国外文化市场主体采取合理的差别对待,积极应对以美国为代表的西方强势文化利用其资本、技术和市场优势对我国弱势文化的渗透、控制和强行的“市场准入”,无疑是保障国家文化安全的有力措施。

市场失灵

    在市场经济的环境下,市场对于资源起到基础性的调节作用,但是这种调节机制并非万能的,它有其局限性。主要表现市场障碍、市场机制的唯利性和市场调节的被动性与滞后性三个方面。在文化市场领域,不可能实现充分的自由竞争,总会存在一些阻碍市场机制发挥作用的因素,如基于国家公权力的文化市场区域垄断,又如大型文化集团的限制竞争或是不正当竞争等。文化市场主体的唯利性更会使得投资者往往只重视眼前可实现的利益,对于眼前盈利底、无利可图甚至亏本的,或者投资周期长、风险大的文化产业,他们往往不愿意投资,这容易让文化发展流俗化。市场各行业信息的滞后性和不对称性往往又使得投资者难免盲目,使得某些文化产品可能大量滞销,而有些文化产品则长期供给匮乏。

3、 传统文化管理体制的路径依赖

    文化管理体制的核心问题是资源配置以及与资源配置相关的制度安排。传统的文化管理体制模式是政府通过自上而下的资源调控配置机制,有计划、有步骤、有组织、有效率地整合和配置各种资源,推动社会主义文化的发展。然而随着市场经济的发展和文化环境的变迁,传统的体制已经难以适应当下的文化市场的发展要求。政府虽然不断放松对文化市场的直接管控力度,文化行政职能也日渐转变,逐步由传统体制下政事不分、管办不分向市场体制下政企分开、政事分开、管办分离的改革目标推进,但是传统的管理模式影响犹在,文化市场在这样一种管理体制的路径依赖下尚未获得足够广阔的发展空间。

锚点当前政府如何管制?——宏观调控与微观规制
政府对文化市场的管制必须有所为有所不为,其管制方式必须合法、合理,符合文化发展的规律和市场经济的规律。政府对市场的管制行为必须在承认市场对经济关系的基础性调节作用的基础之上进行,政府对文化市场进行管制时,必须尊重价值规律,考虑文化发展的内在精神独立之要求以及普罗大众对文化产品消费的需求。

政府对文化的管制主要体现在如下两个方面:

1、宏观调控。

理想的宏观调控方式是制定一部综合性的文化市场领域的法律。宏观调控旨在利用间接地倡导、鼓励和利益诱惑等手段,引导和促进文化各文化市场主体的利益走向,从而达到文化战略目标,引导社会主义文化产业的发展,推动社会主义文化的大发展大繁荣。

2、微观调控。政府针对对不同的文化产业与文化市场主体,制定具体的规章和制度,克服不同主体间的意思表示、利益最求多元化与市场秩序的冲突,设立一个统一的文化市场行为规范、统一的评判标准,最终建立一个公平、开放、竞争有序的统一的文化大市场。具体表现为:(1)对市场主体进入文化市场的规范,如广播电视条例/演艺业市场主体资格条件的法律设定;(2)对市场主体行为的规范,如文化产品内容中的法律禁止性规定等;(3)对市场秩序的规范和维护,如对文化市场无证经营的取缔和责任追究的规定等。

3、微观规制的手段对文化市场主体而言是直接而强烈的,能对其权益产生直接的影响。如果程序和力度把握不好,往往会干预市场的自由,限制文化市场发展的空间,不利于文化市场主体的成熟与发展。

锚点为什么更少政府管制?
1、有限政府原则

文化领域很大程度上属于民众的精神自由的范围,政府对于文化的管制能力往往只是及于文化的载体的控制。文化是先于国家而存在的,国家出现以后又对文化施加重大的影响,而文化在国家体制下,受到一种对国家而言陌生的原则的支配,同时作为原本自足的制度体系,文化特定的目标追求和事务逻辑,开始受到国家的干预和限制,这种现象在文学艺术领域体现得尤其明显。而这种干预和限制是有限的,不能违背文化本身的内在规律性。因此,政府对于文化市场的管制应当遵循“有限政府”的原则,政府对于文化市场的管制权力、管制范围、管制方式和管制程序均应由法律加以具体规定,法律没有规定的则政府无权介入。

2.政府失灵

    政府对于市场的调节只有在市场本身失灵的情况下才具有其合理性。而“权力与经济的结合,容易产生腐败和侵犯民众正当经济权益的情形……,国家调节也有种种风险,调节不当也会发生失灵的现象。政府对文化市场的调节如果缺乏有效的法律规制和市场经验,容易发生违背客观经济规律和文化发展规律,把社会文化市场结构与文化市场运行搅乱的不良结局。

3、思想市场的自由

文化市场中的文化商品,其本质乃是一种思想或观念,它只能被认识和理解而无法触摸、感知,而我们所见的文化产品如图示、录像带等不过是其载体而已。“在一个高度竞争的市场当中,思想是一种被大量生产的有用商品”,政府对文化市场的管制之实质乃是对思想市场的管制,而这种管制“会造成这种危险——即破坏民主程序,从而导致最大危险的垄断——政府权力的垄断”。政府对思想市场的过度管制会限制和垄断言论和信息市场,这将造成壁垒,提高成本以及消费价格,从而降低社会有效产出和福利。由此,“对任何言论、观点和信息的不合理限制将对社会的发展极为有害,而且是对个人尊严生活方式的侵害”。

锚点如何更少政府管制?——间接管制与管制方式的法律化
1、管制目标必须明确

政府对文化市场的管制必须具有明确的目标,在当下的文化环境背景和市场经济条件下,政府管制的目标除了十二五规划纲要中强调的“……”外,必须具体化为:(1)促进文化产业和经济的发展,不断培育文化市场主体和扩大并统一文化市场;(2)增加就业,不断吸收高学历的人才进入文化产业,充分利用高校毕业生等智力因素;(3)保证提供丰富的文化产品,满足人民日益增长的文化消费需求,改变当下文化产品稀缺,将供方提供什么民众消费什么的卖方市场转变为民众消费什么供方提供什么的买方市场,提高全民族的文化素质水平;(4)促进文化产品的输出,提高国家文化软实力和国家文化竞争力;(5)保障国家文化主权之安全,凝聚民主共识,增强民族文化归属感和认同感。

2、减少直接管制,采取间接管制

由于政府公权力的扩张性、侵略性和自利性,官僚科层制的低效率、政府公权力寻租等原因,政府的干预可能存在失灵的状况。文化市场领域政府管制的失灵主要表现为对文化市场某些领域的过度干预、管制过严或者管制的不合理甚至违法,在某些领域又缺少必要的规制。这就导致某些公共文化产品的供应不足,文化市场无法寻到资源优化配置的最佳状态,致使我国文化产业发展落后,难以满足人民群众日益增长的文化消费需求。因此,政府不宜直接干预文化市场的微观经济行为和经济活动,而是综合利用各种宏观政策与经济杠杆对市场进行调节,让市场引导企业按照宏观调控的方向活动,而政府干预的内容主要是协调社会总供给和总需求的矛盾。

3、管制方式的法律化

相对于法律管制和促进,政策管制和促进的方式对于政府而言可谓驾轻就熟,且政策的制定成本低(主要是决策成本低,但决策失误的成本更高)、见效快、修改的程序简单。我国文化产业的发展与政策推动的作用息息相关,但必须认识到,就长远发展而言,法律的促进是更为重要、基础的方式,有利于构建良好的文化市场制度,形成稳定的制度化、规范化的文化市场秩序,让文化市场主体能够依据法律作出合理的预期和判断,有利于提高文化市场主体参与文化创造和消费的积极性,其推动效果要远远优异于政策推动的方式,且其决策失误的成本更低,对文化市场的负面影响极小。

且政府对文化市场的管制多以行政性质的政策干预为主,这与市场经济法治化的发展要求是相悖的。行政权力具有扩张性,单纯第运用行政手段是一种无节制的、危险的活动,使政府对文化市场的管制法律化、程序化、责任化,才能杜绝行政手段的随意性和无制约性。同时,“政府对市场的干预必须摆脱国家主义的倾向”,摆脱“文化为政治服务”的意识形态色彩,不能将政府塑造成一个文化市场法律体系中的管理者、调控者或规制者,而将文化市场主体当成被管理者、被调控者和被规制者,政府应当转变其地位和职能。

因此,政府对文化市场的干预政策必须法律化,政府干预经济的手段必须转为法律手段,形成以“法律基础,政策为补充”的管制模式,是改善我国文化市场管制方式的必然选择。



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