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地方立法主体扩容不宜操之过急

备受社会期待的立法法修改纳入正在召开的全国人大常委会议程,在已见诸于新闻报道的立法法修正案中,最引入注目的一项修改当属地方立法主体的扩容,亦即所谓赋予所有设区的市以立法权。如若修正案通过,那么我国享有地方立法权的主体将从49个扩充至282个。如此急剧扩容,给人以操切冒进之感。

   扩容理由除了要落实执政党十八届三中全会有关“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”的要求外,或许尚有其它客观理由:设区的市基本上可以对应于过去行政区划上的地级行政单位,这些城市在城市化、工业化过程中地域范围不断扩大,人口数量越来越多,需要治理的事务越来越复杂,对规则治理的要求越急迫;由于没有地方立法权,过去这些城市治理方式高度依赖于红头文件或运动式治理,其治理的主观性、随意性、变动性极大,造成行政相对人的无所适从,城市自身发展严重失序;对人治治理方式的路径依赖,以及规范性文件的不受司法审查,造成地方保护主义盛行以及公民权利救济的困难;基于发挥中央和地方两个积极性的宪法原则,给予地方试错的更大制度空间,等等……

  但上述客观需要并不能为急切的立法主体扩张提供雄辩,时机不成熟的改革不仅欲速则不达,甚至可能播下龙种收获跳蚤。地方立法主体扩容应该缓行的理由在于:

   第一,立法是一项妥协的艺术,也是权力配置合理下的利益表达、意志设定过程。在党政关系缺乏良性定位的当下,既有的各个层级立法其实表现为执政党各级党组织的引领与规控。无论是立法规划、还是立法建议以至具体的立法内容都要经过执政党组织的批准通过。享有立法权主体的行政层级越低,其与具体公民、企业、社会组织的利益纠葛越紧,对公民和社会权益的损害就越大,因此享有地方立法权主体过多过滥,定会助长地方保护主义、本位保护主义的盛行。

  第二,现有设区的市不论组织机构还是人员素质均很难担当地方立法任务。以往享有地方立法权的城市包括省会城市、直辖市、较大的市一般经济文化比较发达,人大常委会的组织机构(主要指专委会)比较健全,常委会委员或人大代表的素质相对较高,更为重要的是这些城市中绝大多数有培养法律人才的法律院校,有熟悉、研究立法的专家学者等能参与立法过程,帮助提升立法质量。而新扩容的设区的市,其不仅没有专司立法的专门委员会或工作机构,常委会组成人员中法律背景出身的比例极低,熟悉立法理论与实践的人才几乎缺乏储备,在此种情况下,未经任何试错即擅自打开地方立法之门,其后果委实难以想象。

   第三,地方立法权不仅意味着规则自主制定权,还意味着地方人大借由立法规控司法(地方性法规是法院裁判必须援引的依据)的权力,当然其背后最终是地方党委政府掌控拿捏。在违宪审查制度(广义包括不同位阶立法的司法审查制度)没有建立、健全的情况下,立法主体的多级多元必然形成对法治统一原则的巨大冲击,甚而形成中央立法、省级立法与市级之间的“立法恶斗”,最终造成法治完全脱序。

   第四、过多立法主体层级的设定形成事实上的“立法联邦主义”,而对于中国这样的单一制国家而言,对各级各地法律供给需求的满足,其实仰赖于中央立法、省级立法之品质提高、立法解释体制的鲜活以及司法解释体制的灵动。在全国性治理能力和治理体系尚且僵滞落后的情况下,尤其是过于高压的行政问责管理体制定会催生地方政府为了逃避问责,转由用集体决策、立法包装等形式来掩盖利益抢滩、地方保护等不当作为。

 第五、赋予设区的市以立法权,会导致实践中早已错乱的市县关系更加错乱,并增加未来纵向国家行政管理体制改革的难度。

  立法法的修改一度摆足了姿势,吊足了社会大众胃口,而已公布的立法法修正案难敷社会期待。最为重要的问题比如全国人大和省级人大事实上早已立法不能,其与同级人大常委会的立法权限分置严重脱离实际应予修改;全国人大立法解释权的程序亟需更加具化;两高的司法解释权边界亟需厘清;各级人大常委会的立法备案审查程序应更加细密并具可操作性;军事立法权的主体归属是否应重新审视,等等这些都在本次修法中缺席。于是,人们只能在惆怅中期待下一个立法时刻的到来。



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